Artykuł opublikowano w dwóch wersjach językowych. Podstawą do cytowań jest wersja angielska. The article was published in two language versions. The basis for citations is the English version.
https://doi.org/10.25312/2391-5129.38/2024_02mwa
Polityka spójności Unii Europejskiej jest jedną z ważniejszych polityk wspólnotowych. Ma ona na celu wyrównywanie dyspro- porcji pomiędzy państwami członkowskimi. Uzasadnione jest więc badanie skuteczności tej polityki oraz barier, jakie jej to- warzyszą. Celem badania była analiza problemów w pozyski- waniu dofinansowania przez gminy, które otrzymały w perspek- tywie 2014–2020 najmniej środków. Badanie przeprowadzono za pomocą metody CAWI. W tekście zostały zaprezentowane i omówione wyniki badania, które pozwoliły między innymi na potwierdzenie ciągle utrzymującego się w większości gmin pro- blemu z wygenerowaniem wkładu własnego. Przeprowadzona analiza pozwoliła na wyciągnięcie wniosków i przygotowanie re- komendacji dla polityki rozwoju, które zostały zaprezentowane w ostatnim rozdziale.
* Marcin Wajda – adiunkt w Kolegium Ekonomiczno-Społecznym Szkoły Głównej Handlo- wej w Warszawie. Zainteresowania naukowe koncentruje na zagadnieniach finansów publicznych, w szczególności koordynacji polityk fiskalnych w Unii Europejskiej, rozwoju regionalnego oraz polityki spójności Unii Europejskiej.
Polska jest największym beneficjentem polityki spójności w perspektywie 2014– 2020. W ramach tej polityki mamy możliwość otrzymania 82,5 mld EUR. Według danych Ministerstwa Funduszy i Polityki Regionalnej w 2020 roku inwestycje finan- sowane ze środków unijnych stanowiły 37,8% ogółu inwestycji publicznych w Pol- sce (Wpływ polityki spójności na rozwój społeczno-gospodarczy Polski i regionów w latach 2004–2020, 2022). Jak wskazuje Związek Miast Polskich, w przypadku inwestycji samorządowych udział ten jest różny w zależności od rodzaju jednostki samorządu terytorialnego (JST). W latach 2004–2020 największy udział środków unijnych w stosunku do ogółu inwestycji odnotowany był w samorządach woje- wództw (62,1%), kolejne były miasta na prawach powiatu (43,9%), gminy wiejskie (40,7%), gminy miejsko-wiejskie (36%) oraz gminy miejskie (32,2%). Najmniejszy udział środków unijnych w inwestycjach ogółem odnotowano natomiast w powia- tach (19%) (Unia Europejska stymuluje inwestycje samorządowe, 2021).
Jeżeli jednak pogłębimy badania w poszczególnych grupach, to okaże się, że różnice wewnątrz grup są znaczące. Na przykład w grupie gmin wiejskich najwyż- sze dofinansowanie z UE w latach 2014–2021 per capita otrzymała gmina Puńsk – 10 059,59 zł, najniższe natomiast gmina Szreńsk – 30,99 zł (Swianiewicz, Łukomska, 2022a). Powyższe dane pokazują więc, że o ile wartości przekazywanego dofinanso- wania dla wszystkich typów JST na poziomie makro są duże, to znajdziemy szereg JST, które otrzymały względnie niewielkie środki w ramach perspektywy finansowej 2014–2020. Mając na uwadze, że powyższe kwoty z pewnością nie są ostateczne – zgodnie z zasadą N+3 możliwe jest kontraktowanie i wydatkowanie środków do końca 2023 roku – można jednak stwierdzić, że spora część JST uzyska niewielkie dofinansowanie z polityki spójności w kończącej się obecnie perspektywie finanso- wej. Uzasadnia to poszukiwanie odpowiedzi na pytanie o przyczyny takiego stanu rzeczy, w szczególności w gminach, których jest najwięcej spośród wszystkich ty- pów JST w Polsce.
W celu dokonania analizy barier w pozyskiwaniu środków europejskich nale- ży odwołać się do pojęcia zdolności absorpcyjnej. Pojęcie to nie jest jednoznacznie zdefiniowane w literaturze (Novosák i in., 2017b; Cace i in., 2009; Pawlicz, 2014; Jurevičienė, Pileckaitė, 2013). Najczęściej spotykana definicja stanowi, że zdolność absorpcyjna to zdolność państwa członkowskiego do efektywnego wydatkowania środków z polityki regionalnej Unii Europejskiej (Novosák i in., 2017b). Należy po- czynić jednak kilka zastrzeżeń. Po pierwsze – pojęcie to powinno odnosić się tak do pozyskiwania, jak i skutecznego, czyli nieobarczonego poważnymi korektami finansowymi wydatkowania środków europejskich. Rozszerzenie definicji zdolno- ści absorpcyjnej o zdolność do pozyskiwania środków jest zgodne z pierwotnym znaczeniem tego określenia, które pochodzi z teorii firm (Caragliu, Nijkamp, 2008) i oznacza skuteczne pozyskiwanie oraz wykorzystanie zewnętrznej wiedzy w przed- siębiorstwie. Po drugie – pod pojęciem państwa należy rozumieć wszystkie typy
jednostek administracyjnych biorących udział w procesie absorpcji środków euro- pejskich. Termin zdolność absorpcyjna oznacza więc zdolność państwa albo osobno działających w ramach jego struktury różnych typów JST, mających na celu sku- teczne pozyskiwanie i rozliczanie środków europejskich, które przyczyniają się do realizacji celów państwa lub tych podmiotów z osobna.
Analizę barier i problemów w pozyskiwaniu środków europejskich przepro- wadzono na grupie 10% gmin wszystkich typów, które otrzymały jako beneficjen- ci w perspektywie finansowej 2014–2020 najmniej środków z polityki spójności. W tym celu wykorzystano dane z Banku Danych Lokalnych GUS odnoszące się do wartości umów i decyzji o dofinansowaniu, podpisanych w ramach Umowy Part- nerstwa 2014–2020 w części odpowiadającej wkładowi unijnemu. Dane te pozyska- no dla wszystkich typów gmin, których w bazie było 2477 (podpisane umowy na dzień 31 grudnia 2020 roku – ostatnie dostępne dane na moment przygotowywania badania). Na tej podstawie wyodrębniono 10% (247) gmin z najniższą bezwzględ- ną absorpcją środków europejskich. Przyjęcie do analizy bezwzględnej wartości dofinansowania pozwoliło wyodrębnić te gminy, które mają największe problemy z absorpcją funduszy. W grupie tej maksymalne całkowite dofinansowanie nie prze- kroczyło 5,1 mln PLN, a minimalna wartość to zaledwie 257 tys. PLN. Średnia war- tość otrzymanego dofinansowania to 3,2 mln PLN (Bank Danych Lokalnych, 2022). Mając na uwadze, że jest to całkowite dofinansowanie w ramach Wieloletnich Ram Finansowych na lata 2014–2020, jakie otrzymała poszczególna gmina, należy uznać, iż jest to niewielka kwota.
Do wyodrębnionej grupy skierowano prośbę o wypełnienie ankiety (CAWI), na którą pozytywnie odpowiedziało 171 gmin różnego typu (69% JST, do których skie- rowano prośbę). Badanie przeprowadzono w dniach od 13 lipca 2022 roku do 31 lip- ca 2022 roku za pośrednictwem formularza dostępnego online. Celem badania było uzyskanie odpowiedzi na trzy pytania badawcze:
P1: Jakie są powody słabej absorpcji środków europejskich przez JST biorące udział w badaniu?
P2: Czy można zaobserwować „ewolucję” postaw JST w zakresie pozyskiwania środków z UE?
P3: Jakie jest postrzeganie atrakcyjności środków unijnych przez JST najsłabiej korzystające z tej formy wsparcia w kontekście dostępności innych źródeł finansowania potrzeb JST?
Poza zaprezentowaniem i omówieniem otrzymanych wyników wartością dodaną przedmiotowego badania jest prezentacja ewolucji postaw JST na przestrzeni lat, na przykład w zakresie oceny procedur czy zapewnienia wkładu własnego. Ponadto poszerzono dotychczasową wiedzę poprzez uzyskanie odpowiedzi na pytania doty- czące programowania nowej perspektywy finansowej UE oraz znaczenia takich kwe- stii, jak wysoka inflacja czy potencjalna konkurencja polityki spójności ze środkami krajowymi.
Badania prowadzone w Estonii wykazały, że do najważniejszych problemów ogra- niczających zdolność gmin do absorpcji środków europejskich należy zaliczyć bra- ki kadrowe oraz problemy z wygenerowaniem wkładu własnego do projektu (Tatar, 2010). Natomiast badania przeprowadzone w Niderlandach wskazują, że wielkość gminy jest powiązana z jej aktywnością zarówno co do aplikowania o środki, jak i kształtowania polityki spójności. To samo badanie pokazuje również, że dobra sytu- acja gminy może działać demotywująco na władze lokalne w zakresie pozyskiwania środków europejskich (De Rooij, 2002).
W Polsce badania takie były prowadzone między innymi pod kierunkiem Dzie- mianowicza i Swianiewicza (2007), którzy weryfikowali hipotezę, że pasywne zacho- wanie władz samorządowych jest konsekwencją wielu czynników, w tym osobowości lidera, cech społeczności lokalnych, uwarunkowań historycznych czy ekonomicz- nych. Inne badania wskazywały na problemy po stronie podażowej (między innymi zbyt skomplikowane procedury) i popytowej (słaba sytuacja finansowa, organizacyj- na i kadrowa samorządów) aplikowania o środki unijne (Pastuszka, 2007; 2012). Sła- bość zarządzania strategicznego jest również jednym z wniosków, płynących z badań prowadzonych w Polsce. Ujawniło się to w postaci aplikowania o granty na projek- ty wcześniej nieplanowane, niebędące priorytetami inwestycyjnymi, ale realizowane ze względu na dostępność środków (Pastuszka, 2012; Swianiewicz, 2013). Ponad- to – w dotychczasowych badaniach – wnioskodawcy wskazywali na poczucie braku dostatecznej przejrzystości procesu wyboru projektów (Swianiewicz, 2013).
Aby poznać czynniki ograniczające pozyskiwanie dofinansowania przez JST, na- leży odwołać się do pojęcia zdolności absorpcyjnej. Jak wskazano we wstępie, zdol- ność absorpcyjną można analizować na kilku płaszczyznach. Jedną z nich jest ana- liza czynników popytowych i podażowych występujących przestrzennie i mających wpływ na absorpcję środków europejskich (Novosák i in., 2017b; Jurevičienė, Pilec- kaitė, 2013). Do czynników wpływających na podażową stronę zdolności absorpcyj- nej zalicza się warunki makroekonomiczne, zdolność do zapewnienia współfinan- sowania programów oraz zdolność administracji do przygotowania w odpowiednim czasie wszystkich niezbędnych dokumentów z zachowaniem obowiązujących zasad, takich jak na przykład partnerstwo wielopoziomowe. Ponadto pod pojęciem zdolno- ści administracji rozumie się skuteczne i efektywne wdrażanie programów operacyj- nych (Cace i in., 2009).
Wśród czynników popytowych możemy wyróżnić ograniczenia w wiedzy i umie- jętności wnioskodawców, problemy z możliwością wygenerowania wkładu własne- go, problemy z poszukiwaniem partnerów oraz słabą pozycję lobbingową (Novosák i in., 2017b). Badania przeprowadzone w Rumunii wskazują dodatkowo na problemy w stosowaniu regulacji dotyczących zamówień publicznych (brak dostatecznej wiedzy urzędników wdrażających projekty, ale również brak odpowiednich przewodników dla wnioskodawców), przewlekłe procedury w sądach administracyjnych, a także rotację
specjalistów, która powodowana była czynnikami politycznymi i kwestiami finanso- wymi (Zaman, Cristea, 2011). Szereg przeprowadzonych badań wskazuje również na zasadniczą rolę instytucji biorących udział we wdrażaniu, w tym na takie aspekty, jak korupcja czy decentralizacja (Mihailescu, 2012; Braşoveanu i in., 2011; Markovič Hribernik, Kirbiš, Vek, 2008). Z niektórych badań wynika, że istnieje pozytywna za- leżność pomiędzy jakością rządzenia i absorpcją funduszy strukturalnych (Rodríguez-
-Pose, Garcilazo, 2015; Charron, Lapuente, Rothstein, 2013; Hryniewicz, Smętkowski, Płoszaj, 2018). Natomiast badania przeprowadzone przez Hryniewicza (2019) pokazu- ją, że napływ środków europejskich przyczynił się do poprawy biurokratycznej spraw- ności administracji regionalnej w Europie Środkowo-Wschodniej.
Analiza pozyskiwania dofinansowania przez gminy została przeprowadzona na pod- stawie badania ankietowego (CAWI) prowadzonego w lipcu 2022 roku. Ankieta skła- dała się z 43 pytań (jedno z pytań miało charakter otwarty, pozostałe pytania – za- mknięty), z czego liczba pytań zależna była od udzielanych odpowiedzi (część pytań miała charakter pogłębiony). Kwestionariusz skierowano do 10% gmin wszystkich rodzajów (tj. 247 gmin), które według Banku Danych Lokalnych zakontraktowały na dzień 31 grudnia 2020 roku najniższe dofinansowanie w ramach wszystkich pro- gramów finansowanych z polityki spójności w perspektywie finansowej 2014–2020. Odpowiedzi udzieliło 171 przedstawicieli gmin. Struktura respondentów została przedstawiona na rysunkach 1 i 2.
Źródło: opracowanie własne.
Większość ankietowanych to gminy z województwa mazowieckiego (37%), ko- lejne pod względem liczby uzyskanych odpowiedzi jest województwo łódzkie (19%) i podlaskie (11%). Z pewnością taki rozkład gmin wynika po części z różnej wiel- kości województw, jednak nie jest to zapewne jedyna determinanta. Jak widać na rysunku 1, tylko w przypadku województwa lubuskiego liczba odmów udzielenia odpowiedzi jest większa niż liczba uzyskanych odpowiedzi.
Źródło: opracowanie własne.
Jak pokazano na rysunku 2, gminy wiejskie to główna grupa, która udzieliła od- powiedzi, co oczywiście wynika z faktu, że to również dominująca grupa, będąca adresatem ankiety (93%). Ankietę skierowano także do jednej gminy miejskiej, która jednak nie udzieliła odpowiedzi.
Na rysunku 3 zaprezentowano rozkład liczby ludności w badanych gminach. Jak wynika z analizy, gminy, które wytypowano do badania, oraz te, które udzieliły odpo- wiedzi, cechują się względnie niewielką liczbą ludności. Średnia to około 4,4 tys. osób.
Źródło: opracowanie własne na podstawie Bank Danych Lokalnych, 2022.
W celu uzyskania pełnej charakterystyki badanych podmiotów na rysunku 4 za- prezentowano rozkład średniej wartości wydatków inwestycyjnych analizowanych gmin z lat 2014–2020. Takie przedstawienie cechy zostało zaproponowane przez Swianiewicza oraz Łukomską (2022) i umożliwia wyeliminowanie zaburzeń wyni- kających z wysokiej fluktuacji, która towarzyszy tym wydatkom. Analiza rozkładu pozwala stwierdzić, że zarówno w gminach, które odpowiedziały na ankietę, jak i wszystkich gminach wytypowanych do badania średnia wartość wydatków inwe- stycyjnych ogółem w latach 2014–2020 wyniosła około 2,6 mln zł.
Źródło: opracowanie własne na podstawie Bank Danych Lokalnych, 2022.
Podsumowując, można stwierdzić, że gmina biorąca udział w badaniu to prze- ważnie mała gmina wiejska z niewielkimi wydatkami inwestycyjnymi, która w nie- wielkim stopniu korzysta z polityki spójności UE. Taka struktura wynika z cech gmin wiejskich, które mają wpływ na absorpcję funduszy europejskich. Jak uważa Swianiewicz (2007), może to być efektem między innymi „braku ekonomii skali” w tych podmiotach. Wytypowane do badania 10% gmin, które cechują się najsłabszą absorpcją środków europejskich, potwierdza ten wniosek.
Ankietę skierowano do 247 gmin, które otrzymały łącznie 800 mln zł dofinan- sowania (Bank Danych Lokalnych, 2022), co daje około 723 zł dofinansowania na jednego mieszkańca. Jest to zdecydowanie mniej niż kwoty pozyskiwane przez JST będące liderami w ogólnopolskich rankingach (zob. Swianiewicz, Łukomska, 2022). Analizując więc wartości względne i bezwzględne, można z całą pewnością stwier- dzić, że w Polsce ciągle istnieją gminy, które w niewielkim stopniu korzystają z poli- tyki spójności. Wniosek ten potwierdzają również wcześniejsze badania (zob. Chur- ski, 2014; Wyszkowska, Wyszkowski, 2021).
Analizę wyników przeprowadzono w pięciu grupach. Pierwsza grupa pytań, doty- cząca atrakcyjności środków europejskich, pozwala zrozumieć, do jakiego stopnia środki europejskie są ciągle atrakcyjnym źródłem finansowania dla gmin, które brały udział w badaniu. Kolejny badany obszar dotyczy kwestii finansowych, czyli tego, co w istotny sposób wpływa na zdolność każdej organizacji do realizacji projektów. Następna grupa pytań skupia się na potencjale administracyjnym i obciążeniach ad- ministracyjnych. Po kwestiach finansowych to kolejny obszar, który może ograni- czać możliwość realizacji projektów unijnych. Dalej należy wymienić ocenę polityki spójności, która pozwala zrozumieć postrzeganie jej przez badane gminy, co jest jed- nym z celów badania. W ostatnim obszarze zawarto pytania, które nie mieszczą się w pozostałych kategoriach, a mają istotny walor poznawczy dla badania.
Na początku należy zadać pytanie o to, czy środki europejskie są ciągle atrakcyjną formą finansowania dla gmin. Wyniki ankiety w tym obszarze zaprezentowano w ta- beli 1.
Pytanie | Zdecydowanie tak | Raczej tak | Trudno powiedzieć | Raczej nie | Zdecydowanie nie |
Czy uważa Pan/Pani, że Państwa gmina/miasto potrzebuje środków unijnych do rozwoju? | 78% | 16% | 3% | 1% | 2% |
Czy w Państwa przypadku prawdziwe będzie stwierdzenie: „nie aplikowaliśmy o środki UE, bo otrzymaliśmy wsparcie z innych źródeł”? | 1% | 10% | 17% | 51% | 21% |
Czy uważają Państwo, że w obecnych czasach fundusze unijne są atrakcyjnym źródłem finansowania inwestycji dla jednostek samorządu terytorialnego? | 31% | 47% | 18% | 2% | 1% |
Czy potrzeby Państwa gminy/miasta i obszary wsparcia ze środków unijnych się pokrywają? | 3% | 45% | 32% | 18% | 2% |
Źródło: opracowanie własne.
Zdecydowana większość respondentów, aż 94% (78% – zdecydowanie tak i 16% – raczej tak), uważa, że środki unijne są potrzebne w ich gminie. Z uzyskanych odpowiedzi można wysunąć dwa wnioski. Po pierwsze, środki unijne ciągle są po-
strzegane jako ważne, rozwojowe środki nawet w gminach, które w relatywnie naj- mniejszym stopniu skorzystały ze wsparcia unijnego. Po drugie, wynik ten pokazuje, że dostępne środki krajowe w ramach wsparcia rządowego dla JST (takie jak Rządo- wy Fundusz Polski Ład: Program Inwestycji Strategicznych czy Rządowy Fundusz Inicjatyw Lokalnych) nie oddziałują w istotny sposób negatywnie na atrakcyjność środków europejskich wśród JST. Dzieje się tak pomimo tego, że wsparcie ze źró- deł krajowych stanowi istotne źródło finansowania inwestycji JST. Wartość dotacji krajowych (bez środków na współfinansowanie inwestycji UE i bez dotacji między JST) jako odsetek całości wydatków inwestycyjnych w gminach w 2021 roku wy- niosła ponad 45% (Swianiewicz, Łukomska, 2022b). Odsetek gmin, które otrzymały większe wsparcie ze środków krajowych niż ze środków UE (na podstawie wartości umów o dofinansowanie), wynosi 38%, a w przypadku obszarów zagrożonych trwa- łą marginalizacją to aż 56% (Wolański i in., 2022). Pomimo to zdecydowana więk- szość badanych – i to tych, którzy dotychczas otrzymali najmniejsze wsparcie z Unii Europejskiej – uważa współfinansowanie inwestycji z polityki spójności na terenie ich gminy za potrzebne. Potwierdza to również odpowiedź respondentów na pytanie, czy prawdziwe będzie stwierdzenie, że nie aplikowali oni o środki UE, bo otrzy- mali wsparcie z innych źródeł. Zdecydowana większość ankietowanych uznała to stwierdzenie za nieprawdziwe – tylko 11% ankietowanych (1% – zdecydowanie tak i 10% – raczej tak) uznało, że jest odwrotnie. Otrzymane wyniki wskazują, że finan- sowanie potrzeb inwestycyjnych za pośrednictwem budżetu centralnego w ramach inicjatyw rządowych, choć budzi poważne zastrzeżenia, gdyż prowadzi do klienteli- zmu (Flis, Swianiewicz, 2021; Czepil, 2022), to nie prowadzi w istotnym stopniu do wypychania środków europejskich.
Interesujące wnioski płyną również z analizy dwóch ostatnich odpowiedzi. Pra- wie 80% ankietowanych uznało, że środki unijne są atrakcyjnym źródłem finansowa- nia inwestycji JST. Jednak na pytanie, czy pokrywają się one z potrzebami, już tylko niecałe 50% wskazuje na odpowiedź twierdzącą (3% – zdecydowanie tak i 45% – raczej tak). Świadczy to o szerokich potrzebach inwestycyjnych w gminach, które tylko w części są pokrywane z funduszy europejskich. Może to jednak również ozna- czać, że priorytety polityk lokalnych i unijnych są różne.
Podsumowując, należy stwierdzić, że niska absorpcja środków europejskich przez część gmin nie jest związana z brakiem atrakcyjności tych funduszy. Choć środki te nie pokrywają dużej części potrzeb inwestycyjnych gmin, to jednak są one ciągle uznawane za potrzebne dla rozwoju. Również dostępność innych środków kra- jowych nie zmniejsza atrakcyjności pieniędzy europejskich. Przyczyn niskiej absorp- cji środków europejskich należy więc szukać gdzie indziej.
Kolejnym ważnym czynnikiem wpływającym na absorpcję środków unijnych jest finansowanie inwestycji. Wyniki otrzymanych ankiet w zakresie kwestii finanso- wych przedstawiono w tabeli 2. Dla większości respondentów zapewnienie wkładu własnego było przeszkodą o staranie się o środki unijne. Podobny wynik otrzymali inni badacze dla wcześniejszych perspektyw (Zając, Wojewódzka, Stawicki, 2009; Pastuszka, 2012) oraz innych państw (Novosák i in., 2017a).
Ciekawie prezentują się odpowiedzi na pytanie o wpływ inflacji na realizację projektów unijnych. Wzrost cen był przeszkodą dla 43% ankietowanych (12% – zde- cydowanie tak i 31% – raczej tak). Niewiele mniej ankietowanych, bo 31% (3% – zdecydowanie nie i 28% – raczej nie) wskazuje jednak, że inflacja nie była przeszko- dą w aplikowaniu o środki unijne. Taki wynik uzyskano pomimo tego, że wartość inflacji (CPI) w lipcu 2022 roku wyniosła w Polsce 15,6% (r/r). Można więc uznać, że wysoka inflacja nie była istotnym powodem, który ograniczał dostępność do środ- ków unijnych, choć zauważalny jest jej negatywny wpływ na absorpcję środków. Wynika to zapewne z faktu, że wartość inflacji powyżej celu inflacyjnego i dopusz- czalnego pasma wahań obserwujemy nieprzerwanie od kwietnia 2021 roku, kiedy to większość środków z perspektywy finansowej 2014–2020 była już rozdysponowana. Wzrost cen dotknął więc beneficjentów na końcówce perspektywy finansowej. Nie- mniej jednak to ważny element, którego nie można bagatelizować.
Pytanie | Zdecydowanie tak | Raczej tak | Trudno powiedzieć | Raczej nie | Zdecydowanie nie |
Czy konieczność zapewnienia wkładu własnego do projektu była dla Państwa przeszkodą w staraniu się o środki unijne? | 15% | 41% | 15% | 25% | 5% |
Czy wzrost cen (inflacja) był dla Państwa przeszkodą w aplikowaniu o środki unijne? | 12% | 31% | 26% | 28% | 3% |
Czy ryzyko zwrotu środków w przypadku wystąpienia nieprawidłowości we wdrażaniu projektu było dla Państwa czynnikiem, który zniechęcał do aplikowania o środki unijne? | 4% | 19% | 20% | 42% | 15% |
Czy koszty utrzymania inwestycji w okresie trwałości (5 lat od zakończenia inwestycji) były dla Państwa przeszkodą w aplikowaniu o środki unijne? | 0% | 7% | 13% | 63% | 17% |
Czy ryzyko nierozstrzygnięcia przetargu było dla Państwa przeszkodą w aplikowaniu o środki UE? | 4% | 14% | 25% | 51% | 6% |
Czy brak odpowiedniego prefinansowania (zaliczkowania) był dla Państwa przeszkodą w aplikowaniu o środki unijne? | 6% | 25% | 23% | 45% | 1% |
Źródło: opracowanie własne.
Należy również zwrócić uwagę, że ryzyko zwrotu środków w przypadku wy- stąpienia nieprawidłowości we wdrażaniu projektu, koszty utrzymania inwestycji w okresie trwałości, ryzyko nierozstrzygnięcia przetargu, jak i brak odpowiedniego prefinansowania nie były istotnymi przeszkodami w aplikowaniu o środki unijne.
Podsumowując, można więc stwierdzić, że zapewnienie wkładu własnego i wy- soka inflacja są problemami dla badanych JST. Niewątpliwie czynniki te negatywnie wpływają na zdolność absorpcyjną badanych gmin, jednak nie jest to bariera wyklu- czająca je całkowicie z absorpcji.
Odpowiedzi na pytanie o potencjał administracyjny i procedury zaprezentowano w tabeli 3. Wynika z nich, że brak odpowiedniego personelu nie jest dla zdecydowa- nej większości przeszkodą w aplikowaniu o środki unijne (18% – zdecydowanie nie i 47% – raczej nie). Na taki problem wskazuje jednak co piąty ankietowany (4% – zdecydowanie tak i 17% – raczej tak). Choć dla większości respondentów koszty przygotowania dokumentacji nie stanowiły przeszkody w aplikowaniu o fundusze, to jednak podobnie jak poprzednio dla co czwartego ankietowanego wydatki takie były już przeszkodą.
Jak pokazują wyniki, większość ankietowanych uważa, że procedury apliko- wania i rozliczania środków nie ograniczają dostępu do finansowania. Jest to o tyle interesujący wynik, że we wcześniejszych latach to właśnie procedury były wskazy- wane jako główny czynnik ograniczający dostęp do funduszy europejskich dla JST. W 2007 roku aż 85% JST z województwa świętokrzyskiego wskazywało procedury jako istotną przeszkodę w pozyskiwaniu środków (Pastuszka, 2007; 2012). Jednak już na przełomie perspektyw 2007–2013 i 2014–2020 obserwowaliśmy zmianę po- staw i wskazywanie na nabycie przez JST umiejętności „poruszania się” w prze- pisach i procedurach (Swianiewicz, 2013). Otrzymane wyniki potwierdzają więc ewolucję postaw JST i fakt, że obecnie procedury nie stanowią istotnej przeszkody w aplikowaniu o środki unijne.
Ciekawie na tym tle wygląda odpowiedź na pytanie dotyczące kryteriów wyboru operacji. Warto w tym miejscu podkreślić, że prowadzone we wcześniejszych latach badania ankietowe wśród JST wskazywały na poczucie braku dostatecznej przejrzy- stości wyboru operacji (Swianiewicz, 2013). Choć większość obecnie ankietowanych (2% – zdecydowanie nie i 39% – raczej nie) uważa, że nie są one przeszkodą w apliko- waniu o środki, to jednak co piąty (2% – zdecydowanie tak i 21% – raczej tak) tak nie uważa. Warto podkreślić, że aż 37% ankietowanych nie ma na ten temat zdania.
Podsumowaniem tej kwestii jest odpowiedź na pytanie, czy JST ma niezbędną wiedzę do aplikowania o środki europejskie. Ponad 60% ankietowanych (6% – zde- cydowanie tak i 55% – raczej tak) uważa, że w ich urzędzie jest odpowiednia wiedza niezbędna do aplikowania o środki unijne. Można więc stwierdzić, że obecnie po-
ruszanie się w ramach procedur dotyczących aplikowania i rozliczania środków nie stanowi w opinii ankietowanych bariery w dostępie do środków europejskich.
Choć procedury są dla większości ankietowanych zrozumiałe, to jednak dla co czwartego z nich (4% – zdecydowanie tak i 23% – raczej tak) zapisy programu ogra- niczały dostęp do środków. W tym przypadku aż 39% ankietowanych nie ma zda- nia. Na pytanie o poczucie wpływu na zapisy programów operacyjnych większość ankietowanych (10% – zdecydowanie nie i 41% – raczej nie) odpowiedziała, że nie ma wpływu na zapisy programu operacyjnego. Ten wynik jest poważnym zarzutem wobec polityki spójności i świadczy o braku identyfikacji z jednym z największych obszarów polityki Unii Europejskiej przez polskie gminy uczestniczące w badaniu, choć od przystąpienia do Unii Europejskiej minęło prawie 20 lat. Wynik ten powi- nien skłonić do refleksji Komisję Europejską, władze państwowe, ale też władze regionalne i lokalne.
Pytanie | Zdecydowanie tak | Raczej tak | Trudno powiedzieć | Raczej nie | Zdecydowanie nie |
Czy brak odpowiedniego personelu w Państwa urzędzie był przeszkodą w aplikowaniu o środki unijne? | 4% | 17% | 13% | 47% | 18% |
Czy koszty przygotowania dokumentacji projektowej były dla Państwa przeszkodą w aplikowaniu o środki unijne? | 3% | 24% | 17% | 50% | 6% |
Czy procedury aplikowania o środki unijne były dla Państwa przeszkodą w ubieganiu się o wsparcie (np. konieczność przygotowania wniosku o dofinansowanie, udział w konkursie itp.)? | 2% | 14% | 22% | 54% | 9% |
Czy procedury rozliczania środków unijnych były dla Państwa przeszkodą w ubieganiu się o wsparcie? | 1% | 14% | 14% | 61% | 11% |
Czy kryteria wyboru projektów utrudniały Państwu aplikowanie o środki unijne (np. w Państwa opinii niejasne kryteria, niesprawiedliwe kryteria itp.)? | 2% | 21% | 37% | 39% | 2% |
Czy wiedzieli Państwo odpowiednio wcześniej o planowanych naborach, tak aby móc się odpowiednio przygotować do tych, które Państwa najbardziej interesowały? | 4% | 59% | 19% | 16% | 1% |
Czy uważa Pan/Pani, że w Państwa urzędzie posiadacie dostateczną wiedzę, aby aplikować o środki unijne? | 6% | 55% | 28% | 10% | 1% |
Czy uważa Pan/Pani, że zapisy programu operacyjnego, do którego aplikowali Państwo albo chcieli aplikować, są zbyt trudne i tym samym utrudniają dostęp do środków? | 4% | 23% | 39% | 33% | 1% |
Czy uważa Pan/Pani, że ma wpływ na obszary wsparcia programów operacyjnych finansowanych ze środków unijnych? | 1% | 10% | 39% | 41% | 10% |
Źródło: opracowanie własne.
Podsumowując, należy stwierdzić, że badane gminy nad wyraz dobrze oceniają swój potencjał administracyjny niezbędny do prawidłowego aplikowania i rozlicza- nia środków unijnych. Jednak kolejny obszar, jakim jest ocena programowania per- spektywy finansowej 2021–2027, pozwala głębiej spojrzeć na ten problem i zwery- fikować tę wiedzę.
W poprzednim rozdziale analizowana była kwestia przystępności i zrozumienia przez ankietowanych dokumentów aplikacyjnych. Zagadnienie to rozpatrywane jest także w aspekcie przygotowania programów operacyjnych na perspektywę 2021– 2027, co zaprezentowano w tabeli 4. Według uzyskanych wyników połowa ankieto- wanych nie wiedziała o trwających konsultacjach Umowy Partnerstwa (UP). Tylko 5% ankietowanych przesłało uwagi do UP, a 11% przesłało uwagi do programu re- gionalnego. Co czwarty ankietowany (26%) nie wiedział o trwających konsultacjach programu regionalnego. Prawie 70% ankietowanych nie brało udziału w konsulta- cjach społecznych żadnego programu, choć prawie wszyscy (98%) zamierzają ubie- gać się o środki w perspektywie 2021–2027. Wyniki te niestety pokrywają się z in- nymi badaniami dotyczącymi wcześniejszych perspektyw, które wskazują na brak strategicznego podejścia JST w stosunku do środków z polityki spójności i realizacji takich inwestycji, na które można akurat pozyskać współfinansowanie (Pastuszka, 2012; Swianiewicz, 2013).
Pytanie | Tak | Nie |
Czy wiedział/a Pan/Pani o trwających konsultacjach Umowy Partnerstwa 2021–2027? | 52% | 48% |
Czy przesyłali Państwo uwagi do Umowy Partnerstwa 2021–2027 w trakcie trwających konsultacji społecznych? | 5% | 95% |
Czy wiedział/a Pan/Pani o trwających konsultacjach programu regionalnego na lata 2021–2027, wdrażanego w Państwa województwie? | 74% | 26% |
Czy przesyłali Państwo uwagi do programu regionalnego na lata 2021–2027 w trakcie trwających konsultacji społecznych? | 11% | 89% |
Czy brali Państwo udział w konsultacjach społecznych jakiegokolwiek programu operacyjnego na perspektywę 2021–2027? | 31% | 69% |
Czy planują Państwo ubieganie się o środki z funduszy europejskich w perspektywie 2021–2027? | 98% | 2% |
Źródło: opracowanie własne.
Powyższe wyniki pokazują, że badane gminy w zasadzie nie biorą udziału w przygotowaniu dokumentów programowych, które określają późniejszy zakres interwencji unijnej. Można to tłumaczyć zjawiskiem „racjonalnej ignorancji”. Mała
gmina musiałaby zaangażować nieproporcjonalnie duże zasoby (finansowe i organi- zacyjne), aby aktywnie brać udział w procesie programowania. Korzyści z takiego działania byłyby jednak ograniczone. Zjawisko to dostrzeżono również w innych państwach (Tatar, 2010). Aby więc zwiększyć partycypację JST w procesie progra- mowania, należy obniżyć koszty z tym związane, na przykład upraszczając doku- menty programowe czy prowadząc szkolenia z zasad programowania.
W tabeli 5 zaprezentowano pozostałe kwestie mogące mieć wpływ na absorpcję fun- duszy strukturalnych przez gminy. Na pytanie o zainteresowanie mieszkańców reali- zacją projektów finansowanych ze źródeł europejskich pozytywnie odpowiedziało 81% respondentów (32% – zdecydowanie tak i 49% – raczej tak). Ten wynik świad- czy o ciągłym zainteresowaniu mieszkańców pozyskiwaniem środków europejskich. Potwierdzają to również badania ogólnopolskie, gdzie fundusze unijne są ciągle traktowane jako główna korzyść związana z członkostwem w UE (15 lat członko- stwa Polski w Unii Europejskiej. Komunikat z badań nr 59/2019, 2019). Pieniądze europejskie są więc pozytywnie postrzegane przez mieszkańców badanych gmin, co tworzy presję na lokalnych włodarzy.
Pytanie | Zdecydowanie tak | Raczej tak | Trudno powiedzieć | Raczej nie | Zdecydowanie nie |
Czy w Pani/Pana opinii mieszkańcy są zainteresowani realizacją projektów finansowanych ze źródeł europejskich przez urząd gminy/miasta? | 32% | 49% | 16% | 3% | 0% |
Czy kwestie światopoglądowe były w Państwa gminie/mieście przeszkodą w aplikowaniu o środki Unii Europejskiej? | 0% | 1% | 16% | 47% | 37% |
Czy w Państwa gminie/mieście spotkali się Państwo z niechęcią mieszkańców do realizacji projektów finansowanych z Unii Europejskiej? | 0% | 5% | 8% | 52% | 35% |
Źródło: opracowanie własne.
Pozytywny obraz wyłania się również z dwóch ostatnich pytań. Na podstawie udzielonych odpowiedzi można stwierdzić, że kwestie światopoglądowe nie stano- wią przeszkody w realizacji projektów unijnych. Również niechęć mieszkańców do realizacji projektów europejskich ma raczej charakter marginalny. W badanych jed-
nostkach samorządu terytorialnego te kwestie nie stanowią więc przeszkody w apli- kowaniu o środki unijne.
Warto zwrócić uwagę, że badane gminy, choć pozyskały najmniej środków, to jednak nie zamierzają rezygnować z ubiegania się o fundusze europejskie w rozpoczynającej się perspektywie 2021–2027. Również dostępne w ostatnich latach rządowe wsparcie nie wpłynęło negatywnie na postawy samorządowców w tym zakresie. Finansowanie unijne i krajowe dostępne dla JST wydaje się niekonkurencyjne, chociaż temu dru- giemu towarzyszą poważne zastrzeżenia, które zostały wskazane wcześniej. Należy jednak podkreślić, że pomimo problematycznej dostępności środków krajowych fun- dusze europejskie są ciągle postrzegane jako ważne i potrzebne źródło finansowania dla polskich gmin. Jest to istotny kapitał rozwojowy polskiej samorządności.
Analiza kwestii finansowych pokazała, że nieprzerwanie od początku członko- stwa Polski w UE zapewnienie wkładu własnego jest dla wielu samorządów prze- szkodą w aplikowaniu o środki unijne. Konieczność zagwarantowania wkładu wła- snego, ale również poniesienie kosztów przygotowania dokumentacji to wydatki, które w małych gminach mogą powodować ograniczenia w dostępie do środków unijnych. Ponadto względnie nowym wyzwaniem w perspektywie 2014–2020 oka- zała się wysoka inflacja. Choć wysokość inflacji stanowiła problem dla mniej niż połowy respondentów, to jednak należy zauważyć, że utrzymywanie się w przyszło- ści wysokiej inflacji (oraz występowanie szoków podażowych) może generować dla beneficjentów ryzyko w postaci konieczności zapewnienia dodatkowych środków (realne zmniejszenie poziomu dofinansowania poprzez wzrost kosztów niekwalifi- kowalnych).
Chociaż brak odpowiedniego personelu stanowi barierę w pozyskiwaniu środ- ków tylko dla co piątego ankietowanego, to jednak należy zwrócić uwagę na kom- pletny brak zaangażowania badanych gmin na etapie programowania perspektywy finansowej. Po praktycznym zakończeniu dwóch perspektyw finansowych badane JST w zasadzie nie brały aktywnego udziału w konsultacjach Umowy Partnerstwa i programów (nie zgłaszały uwag). Z drugiej jednak strony coraz mniej gmin skar- ży się na procedury jako barierę w pozyskiwaniu środków. Świadczy to o nabyciu umiejętności „poruszania się” w unijnych procedurach, ale zarazem o braku zrozu- mienia podstawowych, horyzontalnych zasad polityki spójności. Zjawisko to zostało określone jako „płytkie uczenie się” (Swianiewicz, 2013) i niewątpliwie jest porażką polityki spójności. Badania prowadzone w Estonii pokazały niestety, że zatrudnianie specjalistów od pozyskiwania funduszy europejskich może nie być rozwiązaniem dla małych gmin ze względu na koszty z tym związane (Tatar, 2010). Konieczne jest więc znalezienie innych rozwiązań, które pozwolą na aktywny udział JST w progra- mowaniu, monitorowaniu czy ewaluacji polityki spójności.
15 lat członkostwa Polski w Unii Europejskiej. Komunikat z badań nr 59/2019
(2019), CBOS, https://www.cbos.pl/SPISKOM.POL/2019/K_059_19.PDF
[dostęp: 5.11.2023].
Bank Danych Lokalnych (2022), GUS, https://bdl.stat.gov.pl/bdl/start [dostęp: 7.11.2022].
Braşoveanu I.V., Silvestru I.C., Pavel A., Onica D. (2011), Structural and Cohersion Funds: Theoretical and Statistical Aspects in Romania and EU, „Transylva- nian Review of Administrative Sciences”, vol. 7(33), s. 30–48.
Cace C., Cace S., Iova C., Nicolaescu V. (2009), Absorption Capacity of the Struc- tural Funds. Integrating Perspectives, „Revista de Cercetare Si Interventie Sociala”, vol. 27, s. 7–28.
Caragliu A., Nijkamp P. (2008), The impact of regional absorptive capacity on spa- tial knowledge spillovers, „Applied Economics”, vol. 44(11), s. 1363–1374. Charron N., Lapuente V., Rothstein B. (2013), Quality of Government and Corrup- tion Form a European Perspective: A Comparative Study of Good Gover-
nance in EU Regions, Edward Elgar Publishing.
Churski P. (2014), Rola funduszy europejskich w realizacji zadań własnych samorzą- du lokalnego największych miast Polski – doświadczenia pierwszego 10-le- cia członkostwa Polski w Unii Europejskiej, [w:] S. Ciok, K. Janc (red.), Współczesne wyzwania polityki regionalnej i gospodarki przestrzennej, Roz- prawy Naukowe Instytutu Geografii i Rozwoju Regionalnego Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław.
Czepil B. (2022), Wykorzystanie II transzy Rządowego Funduszu Inwestycji Lo- kalnych jako instrument polityki klientelistycznej rządu wobec samorządu w perspektywie doświadczeń z województwa opolskiego, „Studia Regionalne i Lokalne”, nr 24(88), s. 73–107.
De Rooij R. (2002), The impact of the European Union on local government in the Netherlands, „Journal of European Public Policy”, vol. 9(3), s. 447–467.
Flis J., Swianiewicz P. (2021), Rządowy Fundusz Inwestycji Lokalnych III – utrwala- ne wzory, Fundacja im. Stefana Batorego, https://www.batory.org.pl/wp-con- tent/uploads/2021/04/Rz%C4%85dowy-Fundusz-Inwestycji-Lokalnych_III. pdf [dostęp: 5.11.2023].
Hryniewicz J., Smętkowski M., Płoszaj A. (2018), Jakość rządzenia a polityka spój- ności: wzajemne relacje w różnych kontekstach regionalnych, „Studia Re- gionalne i Lokalne”, nr 2(72), s. 5–28.
Hryniewicz J.T. (2019), Jakość rządzenia i sprawność biurokratyczna a polityka spójności na tle tradycji kulturowej Europy Środkowo-Wschodniej, https:// repozytorium.amu.edu.pl/handle/10593/25096 [dostęp: 7.12.2022].
Jurevičienė D., Pileckaitė J. (2013), The impact of EU structural fund support and problems of its absorption, „Business, Management and Economics Engi- neering”, vol. 11(1), s. 1–18.
Markovič Hribernik T., Kirbiš M., Vek U. (2008), Institutional Regulation and the effectiveness of absorbing EU funds: the experiences of Ireland, Estonia and Slovenia, „Društvena istraživanja: časopis za opća društvena pitanja”, vol. 17(6), s. 1219–1239.
Mihailescu G. (2012), Two Eastern European Countries with Different Paths: Why Pol- ish manage to efficiently absorb the European money while Romania remains with its funds blocked, https://www.researchgate.net/publication/255927094_ Two_Eastern_European_Countries_with_Different_Paths_Why_Polish_ manage_to_efficiently_absorb_the_European_money_while_Romania_re- mains_with_its_funds_blocked [dostęp: 5.12.2022].
Novosák J., Hájek O., Horváth P., Nekolova J. (2017a), Structural funding and in- trastate regional disparities in post-communist countries, „Transylvanian Review of Administrative Sciences”, vol. 51E, s. 53–69.
Novosák J., Novosáková J., Hájek O., Horváth P. (2017b), Regional disparities, ab- sorption capacity and Structural Fund payments: A case study of the Czech Republic, „Quaestiones Geographicae”, vol. 36(4), s. 81–92.
Pastuszka S. (2007), Diagnoza i ocena potencjalnych barier w absorpcji unijnej po- mocy strukturalnej przez samorządy województwa świętokrzyskiego, „Studia Regionalne i Lokalne”, nr 2(28), s. 89–111.
Pastuszka S. (2012), Doświadczenia samorządów terytorialnych województwa opolskiego w wykorzystaniu funduszy unijnych, „Optimum. Studia Eko- nomiczne”, nr 2(56), s. 113–130.
Pawlicz A. (2014), Selected determinants of absorption of EU – tourism-related proj- ects. The case of counties in West Pomerania and Lubuskie, Poland, „Service Management”, vol. 12, s. 61–69.
Rodríguez-Pose A., Garcilazo E. (2015), Quality of government and the returns of investment: Examining the impact of cohesion expenditure in European re- gions, „Regional Studies”, vol. 49(8), s. 1274–1290.
Swianiewicz P. (2007), Skąd się bierze pasywność?, [w:] W. Dziemianowicz, P. Swi- aniewicz (red.), Gmina pasywna, PAN KPZK, t. CXIVI, Warszawa.
Swianiewicz P. (2013), Konkurencja o środki unijne w opiniach polityków i pracow- ników samorządowych, „Studia Regionalne i Lokalne”, nr 2(52), s. 5–31.
Swianiewicz P., Łukomska J. (2022a), Samorządowi liderzy pozyskiwania środków UE w latach 2014–2021, https://wspolnota.org.pl/news-rankingi/samorzadowi
-liderzy-pozyskiwania-srodkow-ue-w-latach-2014-2021 [dostęp: 7.12.2022]. Swianiewicz P., Łukomska J. (2022b), Inwestycje samorządowe 2019–2021, https:// wspolnota.org.pl/fileadmin/user_upload/Ranking_Nr_20-2022_Iinwesty-
cje_2019-2021.pdf [dostęp: 29.12.2022].
Tatar M. (2010), Estonian local government absorption capacity of European Union structural funds, „Halduskultuur”, vol. 11(2), s. 202–226.
Unia Europejska stymuluje inwestycje samorządowe (2021), https://www.miasta.pl/ aktualnosci/unia-europejska-stymuluje-inwestycje-samorzadowe [dostęp: 7.11.2022].
Wolański M., Paczek B., Kijania W., Makurat D., Kozłowska P., Czerliński M., Pin- kosz M., Kaczorowski J., Wawreczko D., Pochoda P. (2022), Ewaluacja wsparcia obszarów strategicznej interwencji w latach 2014–2021. Raport końcowy, Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej, Warszawa.
Wpływ polityki spójności na rozwój społeczno-gospodarczy Polski i regionów w latach 2004–2020 (2022), MFiPR, Krajowe Obserwatorium Terytorialne, Warszawa. Wyszkowska D., Wyszkowski A. (2021), Fundusze Unii Europejskiej a wydatki inwestycyjne gmin w Polsce w latach 2010–2020, „Studia BAS”, nr 4(68),
s. 67–84.
Zając J., Wojewódzka A., Stawicki M. (2009), Uwarunkowania absorpcji funduszy strukturalnych UE na poziomie powiatów. Analiza i rekomendacje, https:// www.ewaluacja.gov.pl/media/23084/rrit_063.pdf [dostęp: 5.11.2022].
Zaman G., Cristea A. (2011), EU structural funds absorption in Romania: obstacles and issues, „Romanian Journal of Economics”, vol. 32(1), s. 60–77.
Summary
Barriers to obtaining cohesion policy funds from the perspective of municipalities that received the least funding under the 2014–2020 budget period
Cohesion policy is one of the most important policies of the Eu- ropean Union. The lack of cohesion between states and regions would not only result in less-than-optimum use of the endogenic potential of the EU, but it might also threaten the existence of the common market, and thus European integration. This problem has become particularly evident after the enlargement of the Eu- ropean Union by 10 new Member States in 2004. It is therefore justified to study the effectiveness of this policy and the barriers that accompany it. The aim of the study was a qualitative analysis of problems in obtaining funding by communes that received the least EU funds in the 2014–2020 financial framework. The study was conducted using the CAWI method. The text presents and discusses the results of the study, which allowed, among others, to confirm the persistent problem of generating contributions for most local government units. The analysis made it possible to draw conclusions and prepare recommendations for policy de- velopment, which are presented in the last section of the article.
About the Author
cial College of
coordination of
interests focus on the issues of public finance, in particular the fiscal policies in the European Union, regional
development and cohesion policy of the European Union.
Ten utwór jest dostępny na licencji Creative Commons Uznanie autorstwa-Na tych samych warunkach 4.0 Międzynarodowe.