e-mail: b.rzetkiewicz@wsbinoz.pl
https://doi.org/10.25312/2391-5129.36/2023_02jcbr
Celem artykułu jest przedstawienie wybranych rozwiązań zarzą- dzania projektami w administracji publicznej, które nie wynikały z konieczności realizacji zadań związanych z zarządzaniem fun- duszami UE lub realizacji projektów współfinansowanych z tych funduszy. Chcąc osiągnąć ten cel, autorzy dokonali oceny sku- teczności tego rodzaju zarządzania, przede wszystkim przez pry- zmat racjonalnego rozporządzania środkami publicznymi, czyli podatkami pochodzącymi od obywateli oraz przedsiębiorstw. W pierwszej części opracowania zostało omówione wykorzysty- wanie projektów w działalności administracji publicznej. W kolej- nych dwóch dokonano charakterystyki zarządzania projektami w administracji publicznej w Polsce oraz zarządzania projektami Unii Europejskiej w Polsce przez administrację publiczną. W pod- sumowaniu autorzy podjęli próbę odpowiedzi na pytanie, czy zarządzanie projektami w Polsce wynika wyłącznie z potrzeby pozyskiwania środków z UE, czy z potrzeby sprawniejszej i zara- zem skuteczniejszej realizacji zadań publicznych, przy większej współpracy z partnerami prywatnymi. Pomimo wskazania wielu przeszkód autorzy artykułu przewidują, że nie w pełni: tam, gdzie będzie to konieczne i wymuszane zewnętrznymi procedurami oraz przepisami – np. w prowadzeniu inwestycji finansowanych
* Dr Jacek Cheda, adiunkt w Instytucie Prawa i Kryminologii Wyższej Szkoły Biznesu i Nauk o Zdrowiu w Łodzi.
** Mgr Bartosz Rzętkiewicz, dyrektor Instytutu Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Wyższej Szkole Biznesu i Nauk o Zdrowiu w Łodzi.
ze źródeł Unii Europejskiej – opisane zarządzanie będzie, mimo wszystkich przeciwności, coraz skuteczniejsze.
Słowa kluczowe: projekt, zarządzanie projektami, zarządzanie projektami UE, zarządzanie projektami w administracji publicznej
Czy instytucje publiczne nadal utwierdzają się w biurokratycznych i czasochłonnych (czasem również bezsensownych) działaniach, czy też wykorzystują projekty jako metodę zarządzania, to pytania, które można zadać po ponad trzydziestu latach trans- formacji ustrojowej. Administracja publiczna w Polsce jest pod względem procesów zarządzania obszarem naukowo interesującym. Wieloaspektowa demokratyzacja życia przyniosła zmiany zarówno formalno-prawne, jak i organizacyjne. Nastąpiła zmiana pokoleniowa, Polska wstąpiła do Unii Europejskiej, poziom PKB na głowę mieszkańca gwałtownie wzrósł. W takich okolicznościach administracja publiczna – choć w zwolnionym tempie – zaczęła proces zmiany. Według autorów artykułu naj- ważniejszym jej powodem była konieczność dostosowania się do reguł, przepisów i standardów koniecznych przy zarządzaniu funduszami unijnymi. Już prawie 20-let- nia partycypacja w polityce spójności, a jeszcze wcześniej w środkach przedakcesyj- nych, spowodowała liczne impulsy dostosowujące administrację do dobrych praktyk wolnorynkowych. Jedną z nich jest zarządzanie projektami, inaczej mówiąc, zarzą- dzanie nastawione na osiągnięcie rezultatu.
Celem artykułu jest przedstawienie wybranych rozwiązań zarządzania projek- tami w administracji publicznej, które nie wynikały z konieczności realizacji zadań związanych z zarządzaniem funduszami UE lub realizacji projektów współfinanso- wanych z tych funduszy. Zatem kluczowa staje się ocena skuteczności tego rodzaju zarządzania w przedstawionych rozwiązaniach, wyrażona w osiągniętych wskaźni- kach. Tym samym będzie można określić, czy ten sposób osiągania celów jest meto- dą racjonalnego rozporządzania środkami publicznymi, czyli podatkami pochodzą- cymi od obywateli oraz przedsiębiorstw.
W literaturze przedmiotu istnieje wiele definicji projektu. Według Pietrasa i Szmita jest to zbiór działań podejmowanych dla uzyskania konkretnego rezultatu (Pietras, Szmit, 2003: 8). Project Management Institute wskazuje wręcz na element czasu, definiując projekt jako „tymczasowe przedsięwzięcie podjęte w celu stworzenia uni- kalnego produktu lub usługi” (Project Management Institute, 2021: 5). Kerzner zaś charakteryzuje projekt jako „każdą serię działań i czynności, która:
ma specyficzny cel do realizacji zgodnie z pewnymi wymaganiami,
ma określony początek i koniec,
ma ograniczone zasoby finansowe,
angażuje zasoby ludzkie i inne (np. pieniądze, wyposażenie),
charakteryzuje się multidyscyplinarnością (angażuje specjalistów z wielu ob- szarów organizacji)” (Kerzner, 2003: 2).
Widać tu wyraźnie, że każdy z elementów współgra ze sobą, tworząc struktu- rę niezbędną do osiągnięcia rezultatu. Brak którejkolwiek z części powoduje dys- harmonię i niemożność działania. Wszystkie definicje odwołują się w zasadzie do tego powiązania oraz do końcowego efektu – wytworzenia produktu, usługi bądź ich połączenia. Dochodzimy zatem do podstawowego problemu badawczego ekono- mii, który przekłada się na zarządzanie projektami. Problemami tymi są nieograni- czone potrzeby względem ograniczonych zasobów. Metoda project management ma być receptą na minimalizowanie tych dwóch rozbieżnych biegunów.
Biznes dąży do powiększania przychodów, administracja ma zakodowany cel w procesie jako takim. Nie jest tu istotne, czy rezultat będzie najlepszy z możliwych, czy optymalizuje się procedury. Parametry ścieżki postępowania (czas, koszty, uzyska- ne efekty) nie są monitorowane. Taka stagnacja powoduje złudne bezpieczeństwo sa- mych urzędników i brak konieczności weryfikowania ich kompetencji zawodowych.
„W środowisku organizacji wciąż bardzo zbiurokratyzowanych, zhierarchizowanych, w których »procedura« jest czymś niepodważalnym, obserwacja procesu przekształ- cania się organizacji publicznych pod wpływem rozwoju działalności projektowej i postępującej profesjonalizacji zarządzania projektami skłania do postawienia tezy, że dla organizacji publicznych równie ważną korzyścią jest realizacja dziesiątek pro- jektów, jak i ich głęboka restrukturyzacja” (Prawelska-Skrzypek, 2011: 197).
Pojawia się tu szereg pytań: a co ze skutecznością, co z efektywnością i ekono- micznością działania? Czy da się w administracji publicznej (która tak mocno opie- ra się na koncepcji idealnej biurokracji i idealnego urzędnika opisanej przez Maxa Webera w The Theory of Social and Economic Organization) wprowadzić skwan- tyfikowany parametr ekonomiczny? Przede wszystkim należy zastanowić się, czym jest działanie skuteczne. Jak wskazują M. Raczyńska i K. Krukowski, „za działanie skuteczne przyjąć można takie działanie, które polega na wykonywaniu czynności umożliwiających osiąganie ustalonych wcześniej celów. Z kolei miarą ekonomiczno- ści jest relacja użytecznych wyników (W, efektów) działania do kosztów (K, nakła- dów) ich osiągnięcia, przy czym w działaniu ekonomicznym dąży się do maksyma- lizacji uzyskiwanych efektów przy minimalizowaniu nakładów. Gdy relacja ta jest większa od jedności (W/K > 1), podjęte działanie uznaje się za ekonomiczne. I prze- ciwnie, jeśli zależność ta jest mniejsza od jedności, mamy do czynienia z działaniem nieekonomicznym (W/K < 1)” (Raczyńska, Krukowski, 2020: 29).
Funkcjonowanie organizacji publicznych odbywa się zgodnie z zasadą ciągło- ści. Ich działalność polega w znacznej części na wykonywaniu działań rutynowych i powtarzalnych, zdeterminowanych w dużej mierze istniejącymi regulacjami
prawnymi. Mogłoby się wydawać, że zarządzanie projektami, czyli przedsięwzięcia- mi unikatowymi, nie jest atrakcyjną alternatywą dla tych organizacji, szczególnie je- żeli popatrzymy na nie z punktu widzenia nauki o administracji publicznej. W nauce prawa administracyjnego wyróżnia się cztery sfery zadań administracji publicznej wypełnianych przez nią na rzecz interesu publicznego, co stanowi podstawę do wy- odrębnienia czterech rodzajów administracji publicznej:
klasyczna, porządkowo-reglamentacyjna,
świadcząca (usługi publiczne),
wykonująca uprawnienia właścicielskie,
zarządzająca rozwojem (Izdebski, Kulesza, 2004: 104).
Z kolei Barbara Kożuch jako atrybut organizacji publicznych uznaje oferowanie dóbr i usług publicznych. Wyodrębnia przy tym ich trzy rodzaje:
świadczenie usług dla obywateli i osób zamieszkujących określone terytorium państwowe,
dostarczanie użyteczności gospodarstwom domowym w sferach ważnych z punktu widzenia interesów państwa lub niepodejmowanych przez inne sek- tory,
świadczenie usług tworzących warunki do właściwego funkcjonowania in- nych sektorów (Kożuch, 2007: 108).
Przedefiniowanie zadań administracji publicznej w duchu nauk o zarządzaniu otwiera pole do włączenia myślenia projektowego we wszystkie obszary działalności organizacji publicznych, związane z:
obsługą spraw urzędowych i wydawaniem różnych decyzji związanych z ob- szarem posiadanego władztwa,
świadczeniem, zgodnie z posiadanymi kompetencjami, różnorodnych usług publicznych (często zestandaryzowanych),
dbałością i zarządzaniem posiadanym przez organizację majątkiem publicz- nym,
zapewnieniem podstaw i kierowaniem rozwojem organizacji publicznej (Pra- welska-Skrzypek, 2011: 196).
Projekty publiczne stanowią obecnie jedno z głównych narzędzi wykonywania zadań publicznych. Można wręcz usłyszeć opinie, że projekty są najważniejszym narzędziem rozwoju kraju. Każda inwestycja, a także wiele prac, mających na celu bezpośrednio zaspokojenie potrzeb społecznych, mają postać projektów. Szacuje się, że ok. jednej trzeciej światowego produktu krajowego brutto powstaje w projektach. Ponieważ kraje rozwijające się realizują względnie więcej projektów niż rozwinięte, można szacować, że w Polsce ten wskaźnik jest wyższy. Znaczna część projektów to projekty publiczne – inwestycje infrastrukturalne, informatyczne oraz prace re- strukturyzacyjne, które pochłaniają wielkie budżety (Gasik, Andreasik, Guzik, Ma- dura, Szubiela, 2014: 7). Dlatego też jeśli mielibyśmy zdefiniować pojęcie projektu publicznego, to – opierając się na jednej z definicji – można go określić jako projekt
realizowany przez jednostki administracji publicznej, realizowany z udziałem jedno- stek administracji publicznej lub realizowany z zaangażowaniem środków pochodzą- cych z budżetu tej administracji. W niektórych krajach, np. w Australii, wsparciem przez instytucje publiczne są objęte wszystkie projekty szczególnie istotne dla roz- woju kraju, niezależnie od źródeł ich finansowania (kapitał publiczny lub prywatny). Takie projekty spełniają definicję projektu publicznego, ponieważ są realizowane z udziałem jednostek administracji publicznej (Gasik, 2014: 31).
Również w Polsce są one realizowane od wielu lat, szczególnie po wejściu Pol- ski do Unii Europejskiej w 2004 r. Nie zmienia to jednak faktu, że te projekty są różnie oceniane. Opinia publiczna w naszym kraju jest stale alarmowana informa- cjami o porażkach wielkich projektów, ich opóźnieniach, przekroczeniach budżetu, zrywaniu kontraktów, bankructwach firm wykonawczych, „wojnach” pomiędzy za- mawiającym a wykonawcą, korupcji oraz innych negatywnych zjawiskach. Zjawi- skom tym nie towarzyszy refleksja nad rzeczywistymi przyczynami i możliwymi sposobami wyjścia z kryzysu realizacji projektów publicznych. Nie wykonano np. rzetelnej analizy kryzysu polskiego przemysłu budowlanego, spowodowanego przez realizację projektów infrastrukturalnych związanych z organizacją Mistrzostw Euro- py 2012. Proponowane modyfikacje Prawa zamówień publicznych mają charakter fragmentaryczny, przyczynkowy, nie odnoszą się do rzeczywistych problemów, nie uwzględniają współczesnej wiedzy o realizacji projektów – nie mogą być więc uzna- ne za sposób zasadniczego usprawnienia sytuacji (Gasik, Andreasik, Guzik, Madura, Szubiela, 2014: 7).
Przyczyny tego stanu rzeczy są różne. Jedną z nich jest struktura administracji
publicznej w naszym kraju. W jej skład wchodzą organy administracji rządowej (or- gany administracji centralnej i terenowej) i samorządowej (organy gminy, powiatu i województwa samorządowego). Większość tych negatywnych uwag dotyczy ad- ministracji rządowej. Zarządzanie licznymi projektami w organizacjach silnie zhie- rarchizowanych i nastawionych na działalność stałą lub powtarzalną (a taki charak- ter ma działanie administracji rządowej) rodzi liczne problemy. Jak pisze Krystyna Brzozowska, projekty publiczne podlegają silnej presji społecznej i politycznej, a ponadto oczekiwania i systemy wartości poszczególnych osób stanowią otocze- nie danego projektu i mogą oddziaływać na harmonogram oraz stosowane kryte- ria mierzenia efektów przed ukończeniem i po ukończeniu projektu (Brzozowska, 2016: 59). Zdecydowanie lepiej wygląda realizacja tych projektów w samorządach. Jednostki samorządu terytorialnego zostały szeroko włączone w działalność projek- tową. Realizują przy tym różne projekty: poczynając od wewnątrzorganizacyjnych, np. doskonalenia pracy urzędów czy współpracy międzyorganizacyjnej na pozio- mie lokalnym, poprzez realizację ważnych projektów rozwojowych lokalnych czy regionalnych, także o zasięgu krajowym, na projektach międzynarodowych (w tym np. transgranicznych) i projektach Komisji Europejskiej kończąc. Najczęściej są to projekty konkursowe (Prawelska-Skrzypek, Jałocha, 2014: 278). Administracja
samorządowa, szczególnie gminna, to administracja najbliższa obywatelowi, dlatego też podejmowane przez nią działania są bardziej nastawione na zaspokajanie potrzeb konkretnej społeczności lokalnej niż działania administracji rządowej, która jest ści- śle powiązana z polityką centralną, a nie lokalną. Dlatego akceptacja realizacji pro- jektów samorządowych jest dużo większa.
Podczas omawiania zarządzania projektami w administracji publicznej powstaje podstawowe pytanie: po co organizacje publiczne mają zmieniać sposób realizacji zadań, wykonywać je w całości lub w części w formie projektów? Wydaje się, że istnieje tak wiele ograniczeń sposobu świadczenia usług publicznych, zarządzania majątkiem i rozwojem, że wprowadzanie dodatkowych ograniczeń związanych z po- dejściem projektowym tylko komplikuje funkcjonowanie tych organizacji. Ten spo- sób rozumowania sprawia, że zarządzanie projektami w organizacjach publicznych często jest traktowane jako kolejna formalizacja postępowania, przymus, z którym
„łączą się liczne uciążliwości, konieczność” zdobywania nowych kompetencji, zmia- ny sposobu pracy, zwykle też zwiększenie obciążeń pracowniczych, które nie są od- powiednio wynagradzane. Konsekwencją powstających trudności i niedogodności środowiska pracy jest bardzo duża rotacja personelu w organizacjach wprowadzają- cych tego typu zmiany (Prawelska-Skrzypek, 2011: 196–197).
Na skuteczność zarządzania projektami wpływa również fakt, że niektóre usługi publiczne ze swojej natury mają projektowy charakter, np. usługi kultury, przygoto- wanie premiery spektaklu w teatrze, koncertu w instytucji muzycznej lub wystawy w muzeum czy galerii sztuki. Podobna sytuacja występuje przy zadaniach związa- nych z promocją zdrowia czy profilaktyką przestępczości lub innych patologii życia społecznego. Ich realizacja w usystematyzowany sposób, zgodnie z metodologią za- rządzania projektami, pozwala na sprawniejsze działanie organizacji. Jest to ważne szczególnie wówczas, gdy organizacja realizuje jednocześnie kilka tego typu przedsię- wzięć. Duża część usług rutynowych, zwłaszcza z zakresu klasycznej, porządkowo-
-reglamentacyjnej działalności administracji, nie ma wprost charakteru projektowe- go, ale może być wykonywana poprzez realizację projektów (tamże: 197–198).
Dodatkowo należy stwierdzić, że zarządzanie projektami publicznymi w naszym kraju jest bardzo sformalizowane. Dotyczy to zarówno projektów realizowanych ze środków Unii Europejskiej, jak i budżetowych. Wynika to z faktu, że organizacje publiczne, zwłaszcza w krajach młodych demokracji, w których poziom zaufania pu- blicznego i społecznego jest niski, mają naturalną skłonność do biurokratyzowania się (Peters, 1999: 104). Tak więc patrząc chociażby na projekty rządowe dotyczące ochrony powietrza Mój Prąd czy Czyste Powietrze, nie sposób się z tą opinią nie zgo- dzić, zwłaszcza jeśli w Polsce mamy do czynienia z kroczącą centralizacją i tym sa- mym osłabianiem samorządów terytorialnych. A to duży błąd, bo to jednostki samo-
rządu terytorialnego zostały szeroko włączone w działalność projektową. Realizują przy tym różne projekty, poczynając od wewnątrzorganizacyjnych, np. doskonalenia pracy urzędów czy współpracy międzyorganizacyjnej na poziomie lokalnym, po- przez realizację ważnych projektów rozwojowych lokalnych czy regionalnych, także o zasięgu krajowym, na projektach międzynarodowych (w tym np. transgranicznych) i projektach Komisji Europejskiej kończąc. Najczęściej są to projekty konkursowe. Niesamorządowe organizacje publiczne często realizują też projekty systemowe, niepodlegające konkursowi oraz tzw. projekty kluczowe, strategiczne dla realizacji określonego programu (dotyczącego obszarów problemowych), do których nabór ma charakter quasi-konkursowy, a czasem wręcz odbywa się poprzez wskazanie organi- zacji. Najbardziej widoczne są projekty inwestycyjne (twarde), ale niezwykle ważne są również tzw. projekty miękkie, nieinwestycyjne. Mają one bardzo różny charakter i skalę oddziaływania. Niektóre z nich pozwalają na doskonalenie zarządzania orga- nizacjami publicznymi, w tym na rozwój kompetencji projektowych. Wiele urzędów, a także samorządowych instytucji publicznych ma obecnie charakter organizacji pro- jektowych. Działalność projektowa pozostaje przy tym często w pewnym napięciu z realizacją bardziej standardowych, stałych bądź powtarzalnych zadań, zarówno z zakresu administracji porządkowo-reglamentacyjnej, jak i świadczenia usług (Pra- welska-Skrzypek, Jałocha, 2014: 279).
Warto w tym miejscu zaznaczyć, że jednostki samorządu terytorialnego odgrywa- ją dwojaką rolę w realizacji projektów. W obu jednak wyraźnie oddziałują na sposób zarządzania ich działalnością projektową. Jest to szczególnie widoczne na poziomie samorządu wojewódzkiego, którego główną kompetencją jest zarządzanie polityką rozwoju regionalnej społeczności terytorialnej. Samorząd województwa jako pod- miot polityki rozwoju regionu tworzy program rozwoju województwa oraz pełni jed- nocześnie funkcję jednostki wdrażającej w ramach różnych krajowych programów operacyjnych. W tej drugiej roli wspiera realizację projektów wykonywanych przez inne podmioty, przeznaczając środki na ich realizację zgodnie z wcześniej ustalonymi zasadami. Większość jest dysponowana na drodze konkursowej, ale część – o strate- gicznym znaczeniu – przeznaczona jest także na realizację projektów kluczowych, wyłączonych z procedur konkursowych lub na wsparcie programów subregionalnych (np. w Małopolsce). Jednocześnie organizacje samorządu regionalnego same lub w partnerstwie realizują poważne projekty, na które środki uzyskują w różnym trybie. Na niższych poziomach samorządu terytorialnego ta dwudzielność działalności pro- jektowej słabiej się zaznacza. Przeważa działalność związana z realizacją projektów, chociaż większe miasta także uruchamiają programy, w ramach których udostępniają środki w trybie konkursowym na wykonanie projektów realizujących cele określone- go programu przez inne podmioty (Prawelska-Skrzypek, 2011: 198–199).
Zarządzanie projektami jest ważnym elementem przyczyniającym się do chro- nienia przed upartyjnieniem stanowisk urzędniczych. Chodzi o to, że pożądany rezul- tat w danym projekcie jest wynikiem podejmowania optymalnych działań w trakcie jego realizacji. Optymalność można zapewnić poprzez trzy zmienne: zmienną czasu,
zmienną finansową i zmienną zakresu. Monitorowanie optymalności (a zarazem mo- nitorowanie produktów, które są elementem składowym rezultatów) staje się zatem zadaniem przełożonych. Są oni w tej konstrukcji kluczowi, również w kontekście możliwych korekt oraz udoskonaleń. Innego wymiaru nabierają zatem zakresy odpo- wiedzialności i zadań poszczególnych pracowników. W łatwy sposób administracja może być kontrolowana w trybie dostępu do informacji publicznych. Stąd być może niechęć do pełnego wdrożenia dorobku wynikającego z doświadczeń działających procedur w funduszach UE. Być może zbyt mocno unaoczniłyby się stanowiska zaj- mowane przez niekompetentnych i partyjnie powiązanych urzędników.
Działalność projektowa jest stymulowana przez Unię Europejską jako sposób re- alizacji jej celów politycznych, sposób wdrażania jej określonych polityk. Projekty realizowane przez organizacje publiczne w krajach europejskich mają więc jakby podwójne ograniczenia – powinny realizować cele i tworzyć wartości ważne z punk- tu widzenia UE, a także z punktu widzenia danej organizacji, danych krajów. Jak za- uważa Jakub Berezowski (Berezowski, 2011: 95), te cele, a także sposób rozumienia wartości tworzonych poprzez projekty, wcale nie muszą być zbieżne. W Polsce od momentu wejścia kraju do struktur Unii Europejskiej organizacje publiczne, w tym jednostki samorządu terytorialnego, w bardzo krótkim czasie rozpoczęły realizację ogromnej liczby projektów i programów. Jednostki samorządu terytorialnego są największym beneficjentem funduszy UE w Polsce. Projekty przez nie realizowane to zarówno megainwestycje infrastrukturalne (z największym projektem w Polsce, wartym ponad 5,92 mld zł – budową II linii warszawskiego metra), jak i niewiel- kie przedsięwzięcia szkoleniowe czy też edukacyjne (Prawelska-Skrzypek, Jałocha, 2014: 275).
Projekty w organizacjach publicznych w Polsce są kojarzone obecnie przede wszystkim z funduszami Unii Europejskiej, które wspierają zarówno projekty inwe- stycyjne, jak i szeroko rozumiane projekty społeczne. Są one najczęściej realizowane w dwóch obszarach zadań administracji publicznej, związanych z dbałością i zarzą- dzaniem posiadanym przez organizację majątkiem publicznym oraz z zapewnieniem podstaw i kierowaniem rozwojem organizacji publicznych. Fundusze europejskie są narzędziem realizacji celów strategicznych UE, stąd cele projektów, finansowanych w ramach poszczególnych programów przez konkretne fundusze, muszą przyczyniać się do realizacji wyznaczonych celów UE. Warunki przyznawania środków na reali- zację projektów są tu bardzo precyzyjnie sformułowane i w większości przypadków poprzedzone procedurami konkursowymi. Zwykle projekt musi być przygotowany w określony sposób, ułatwiający późniejsze zarządzanie nim, a więc powinien za- wierać takie elementy, jak: identyfikacja projektu, jasny cel i zakres, plan działań,
harmonogram realizacji zadań, wykorzystania budżetu i innych zasobów, sposób organizacji i kierowania, monitorowania (z określeniem wskaźników monitoringu), określone procedury audytu i ewaluacji itp. Problematyka zarządzania projektem europejskim została szczegółowo omówiona przez Michała Trockiego i Bartosza Gruczę z zespołem (Trocki, Grucza (red.), 2007), a także w licznych poradnikach. Sztywność procedur sprawia, że niezwykle trudno jest zmienić w trakcie realizacji warunki umowy związanej z przekazaniem środków na realizację przedsięwzięcia, co wymusza rozwój kompetencji organizacji w zakresie zarządzania przedsięwzię- ciami. Udokumentowano to np. w badaniach instytucji rynku pracy (Kożuch, Pra- welska-Skrzypek, 2007: 65). Przypadki związane z koniecznością zwrotu środków w z powodu opóźnienia realizacji projektu lub zmiany jego zakresu są istotnym czynnikiem wymuszającym opanowanie przez organizacje publiczne metod spraw- nego zarządzania projektami (Prawelska-Skrzypek, Jałocha, 2014: 200).
Organy administracji publicznej w Polsce, szczególnie organy jednostek samorządu terytorialnego, od prawie 20 lat zarządzają projektami. Intensyfikacja tych działań była związana przede wszystkim wejściem Polski do Unii Europejskiej. Były one po części wymuszone, gdyż w celu skutecznego pozyskiwania środków unijnych ko- nieczne było doskonalenie kompetencji w zakresie zarządzania projektami. Bardziej aktywne na tym polu organizacje zaczęły też tworzyć struktury wsparcia dla zarzą- dzania projektami. Zarządzanie projektami usprawniło także funkcjonowanie struktur organizacyjnych podmiotów publicznych, przyczyniło się też do ich uelastycznienia, co z kolei spowodowało łatwiejsze osiąganie rezultatów przez te podmioty. Wiele jednak w tym obszarze jest do zrobienia, gdyż w dalszym ciągu współpraca podmio- tów publicznych z partnerami prywatnymi pozostawia wiele do życzenia. Wspólna realizacja projektów z partnerami prywatnymi w ramach np. partnerstwa publiczno-
-prywatnego nie jest realizowana, w znacznym stopniu z powodu małej sprawności zarządzania projektami po stronie podmiotów publicznych. Niewątpliwie wynika to również z faktu małych tradycji w odniesieniu do tego typu współpracy oraz złych doświadczeń, gdyż zdarzały się przypadki niezgodnego z prawem nawiązywania tego typu współdziałania, często w wyniku korupcji lub nepotyzmu. Także Polacy do takiej współpracy podchodzą z dużą rezerwą, a przedstawiciele władz publicz- nych podejmują współpracę z partnerami prywatnymi, przede wszystkim wówczas, gdy są do niej zmuszeni, szczególnie brakiem środków na realizację zadań publicz- nych. Zagrożeniem dla tego typu projektów jest również fakt, że w przypadku dużej części projektów działalność projektowa jest traktowana jako okazja do pozyskania środków, a precyzyjniej, jako okazja do skonsumowania środków. Prawelska-Skrzy- pek zauważyła, że takie podejście nie rozwija organizacji, lecz wręcz przeciwnie, działa demoralizująco, czego dowodem są potęgujące się konflikty w zespołach
pracowniczych (tamże: 200). Jednak należy dodać, że ten stan rzeczy wynika także bardzo często z samej konstrukcji programów realizowanych w ramach projektów. Nie za każdym razem są to projekty „innowacyjne”, ale nie zawsze są przydatne społecznie, co powoduje, że są traktowane jedynie jako źródło dochodu beneficjen- tów czy wykonawców projektu. I należy zgodzić się z poglądem, że zachowanie ak- tualnego stanu grozi kolejnymi porażkami w realizacji polskich projektów publicz- nych, np. wchodzących w skład nowej unijnej perspektywy budżetowej. Najbardziej rozwinięte kraje od dawna tworzą i ulepszają swoje systemy realizacji projektów pu- blicznych. Poziom zaawansowania tych systemów jest jednym z zasadniczych czyn- ników wpływających na tempo rozwoju tych krajów. Bardzo zaawansowane systemy realizacji projektów publicznych mają np. Stany Zjednoczone, Australia, Kanada czy Wielka Brytania. Wiedza o stosowanych tam rozwiązaniach jest ogólnie dostępna (Gasik, Andreasik, Guzik, Madura, Szubiela, 2014: 7). Zatem projekty w sferze pu- blicznej mogą stanowić bardzo dobre narzędzie realizacji zadań publicznych, muszą być jednak oparte na czytelnych zasadach wynikających z prawa, co ma je ochronić przed wszystkim negatywnymi zjawiskami, o których była mowa. Czy tak się stanie w Polsce, i to w czasie budowania zcentralizowanego państwa, w którym środki pu- bliczne, także unijne, są wykorzystywane do realizowania celów politycznych, a nie użytecznych społecznie, gdy ogranicza się rolę samorządów terytorialnych w reali- zacji zadań publicznych, można mieć wątpliwości.
W 2009 r. rząd przyjął dokument strategiczny pt. Polska 2030. Wyzwania rozwo- jowe, w którym dokonano analizy administracji publicznej. Autorzy wskazują tam, że „Polskie instytucje publiczne, a zwłaszcza administracja publiczna, pozbawione są kreatywności, dynamizmu i zdolności do reformowania się. Brakuje w nich mecha- nizmów, które motywowałyby pracowników do zwiększania efektywności, a także mechanizmów promujących rozwiązania umożliwiające poszczególnym jednostkom zadaniowe rozliczanie. Dylemat, przed którym stoi polska administracja publiczna, to albo poddanie się rosnącej biurokratycznej inercji, która okazjonalnie ograniczana jest spontanicznymi działaniami naprawczymi, albo dokonanie systemowej diagnozy i podjęcie reformy mechanizmów jej funkcjonowania” (Boni, 2009: 299). Wskazane dysfunkcje determinują postawę urzędników, którzy często przez brak kompetencji zawodowych i społecznych, brak konkurencyjnych wobec rynku komercyjnego płac, a także – wspomniane już wcześniej – upartyjnienie stanowisk, nie potrafią i nie chcą dokonywać zmian.
Kolejny okres programowania, czyli finansowanie ze źródeł unijnych projektów rozwojowych – o ile Polska spełni kryteria praworządności i te środki w ogóle będą jej przydzielone – będzie próbą administracji publicznej. Czy zmieni się na dobre, przyjmując sprawdzone w gospodarce wolnorynkowej rozwiązania, m.in. zarządza- nie projektami? Autorzy tego artykułu przewidują, że nie w pełni: tam, gdzie będzie to konieczne i wymuszane zewnętrznymi procedurami oraz przepisami – np. w pro- wadzeniu inwestycji finansowanych ze źródeł Unii Europejskiej – opisane zarządza- nie będzie, mimo wszystkich przeciwności, coraz skuteczniejsze.
Berezowski J. (2011), Kompetencje administracji publicznej w zakresie zarządzania projektami unijnymi, „Zeszyty Naukowe WSB we Wrocławiu”, nr 26.
Boni M. (2009), Polska 2030. Wyzwania rozwojowe, Wydawnictwo Naukowe Scho- lar, Warszawa.
Brzozowska K. (2016), Zarządzanie projektami inwestycyjnymi w sektorze publicz- nym, „Współczesne Zarządzanie. Kwartalnik Środowisk Naukowych i Lide- rów Biznesu”, nr 4.
Gasik S. (2014), Model zarządzania projektami publicznymi, „KNUV”, nr 2 (40).
Gasik S., Andreasik T., Guzik M., Madura S., Szubiela T. (2014), Raport Projekty
publiczne w Polsce. Stan aktualny, analiza, propozycje, Warszawa.
Izdebski H., Kulesza M. (2004), Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, wyd. 3, Liber, Warszawa.
Kerzner H. (2003), Project Management: A systems Approach to Planning, Schedul- ing and Controlling, 8th edition, John Wiley & Sons, New Jersey.
Kożuch B. (2007), Nauka o organizacji, Wydawnictwo CeDeWu, Warszawa. Kożuch B., Prawelska-Skrzypek G. (2007), Poradnik wdrażania zmian organizacyj-
nych w PUP, Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków.
Peters B.G. (1999), Administracja publiczna w systemie politycznym, Scholar, War- szawa.
Pietras M., Szmit M. (2003), Zarządzanie projektami: wybrane metody i techniki, Horyzont, Łódź.
Prawelska-Skrzypek G. (2011), Zarządzanie projektami jako szansa i wyzwanie dla administracji publicznej, „Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Bankowej we Wrocławiu”, nr 26.
Prawelska-Skrzypek G., Jałocha B. (2014), Projektyzacja sektora publicznego w Pol- sce – implikacje dla organizacji samorządy terytorialnego, „Zarządzanie Pu- bliczne”, nr 3 (27).
Project Management Institute (2021), A Guide to the Project Management Body of Knowledge Seventh Edition.
Raczyńska M. (2020), Krukowski K., Zarządzanie w administracji publicznej. Od idealnej biurokracji do zarządzania procesowego, Wydawca: Instytut Spraw Publicznych UJ, Kraków.
Trocki M., Grucza B. (red.) (2007), Zarządzanie projektem europejskim, Polskie Wy- dawnictwo Ekonomiczne, Warszawa.
Summary
‘Project’ as a management method – challenges and opportunities for public administration in Poland
The aim of this article is to present selected solutions for project management in public administration, which did not result from the need to perform tasks related to the management of EU funds or the implementation of projects co-financed from these funds. In order to achieve this goal, the authors assessed the effectiveness of this type of management, primarily through the prism of rational disposal of public funds, i.e. taxes from citizens and enterprises. In the first part of the study, the use of projects in the activities of public administration was discussed. In the next two parts, project management in public administration in Poland and the management of European Union projects in Poland by public administration were characterized. In conclusion, the authors attempted to answer the question whether project management in Poland results only from the need to obtain EU funds, or from the need for more efficient and effective implementation of public tasks, with greater cooperation with private partners. Despite indicating many obstacles, the authors of the article predict that where it is necessary and enforced by external procedures and regulations – e.g. in conducting investments financed from European Union sources – the described management will, despite all adversities, be more and more effective.
Keywords: project, project management, EU project management, project management in public administration